在稳增长与外部承压的双重挑战下，“扩内需、促消费”始终是我国宏观经济政策的重要抓手。展望未来，消费提振政策需兼顾短期刺激与长效机制：一方面通过精准补贴、服务消费支持等工具激发即时需求；另一方面更需依托收入分配改革、社会保障完善等深层次变革，从根本上提升居民消费能力与信心。特别是在人口结构变化背景下，针对“一老一小”的定向支持政策，不仅有助于弥补消费短板，更能促进区域均衡发展与民生改善。唯有政策“组合拳”与制度性改革协同发力，方能构建起内需持续扩大的长效机制，为经济高质量发展提供坚实支撑。
正文在稳增长压力较大、出口承压时期，“扩内需、促消费”通常成为政策重要着力点之一。2024年下半年以来，消费品“以旧换新”提振消费政策效果明显。2025年“以旧换新”政策继续加码扩围，中央财政支持力度达3000亿元。除此之外，未来还有哪些政策“工具”值得期待？回顾过往多轮扩内需、促消费的实践，哪一项政策堪称关键之举？本文结合历史经验与当下经济形势，对此展开深入剖析。
一、历史上的促消费工具箱
回顾我国曾使用过的促消费政策工具箱，可分为直接财政补贴和间接优惠支持政策。其中，前者如下乡补贴、以旧换新补贴、消费券等，后者如汽车购置税减免、假期高速公路通行费减免等。2007-2012年期间，我国曾推行家电、汽车摩托车下乡和以旧换新等政策；2014-2017年和2022年下半年，则是通过部分汽车购置税优惠政策，促进燃油车消费，而2018年以来新能源汽车购置税减免政策也持续推动我国新能源汽车产业快速发展。
相较之下，全国提振消费补贴力度更大、且重点针对大宗消费；而地方促消费则以消费券为主、支持领域更多元。从过往消费品下乡和以旧换新政策来看，全国层面促消费多是重点支持汽车和家电等商品消费的“大头”，且家电、汽车摩托下乡政策主要以农村耐用品的“普及”带动消费增长；以旧换新政策则以促进居民家电及汽车“升级”需求来稳住商品消费基本面。相比全国层面促消费，地方促消费方式的参与主体及支持领域更为多元化，部分地区消费券资金来源不仅包含地方财政，亦有电商平台和金融机构参与，且对家电、汽车等商品消费和食宿文旅等服务消费均有支持。
分品类来看，全国层面大规模促家电消费政策历经三轮，政策思路从推动家电在城乡居民“普及”到激发全体居民的节能“更新”需求。自2007年12月起，商务部和财政部在山东、河南、四川、青岛三省一市进行了家电下乡试点，对彩电、冰箱（含冰柜）、手机三大类产品给予产品销售价格13％的财政资金直补。2009年2月，家电下乡政策在全国正式推广，补贴产品扩大至彩电、冰箱、手机、洗衣机、电脑、空调、热水器、微波炉、电磁炉等9类，补贴比例为13％，每户每类限购从1台增至2台。
此外，2010年下半年，家电以旧换新政策在全国推广，覆盖电视、冰箱等5类产品，补贴不超售价的10％，且补贴上限为250元-400元／台，中央与省级财政按8：2分担。2024年以来的家电以旧换新，包含冰箱、洗衣机、空调等8类产品，并在2025年加入净水器、洗碗机等家电，总数扩围至12类产品，本轮补贴比例在15％-20％，补贴上限为2000元／台，地方可因地制宜、自主补贴品类，中央与省级财政按9：1分担。
与促进商品消费政策不同，当前服务类消费促进政策多为地方消费券补贴。2020年以来，地方政府依据本地特色服务产业，如文旅、餐饮、文体娱乐等，向居民定向发放消费券。多地根据旅游景区、酒店住宿等细分场景，设定不同面额消费券，供游客预订相关服务时用于直接抵扣，刺激文旅市场复苏。餐饮消费券则常以满减形式发放，鼓励消费者线下堂食，带动线下服务行业的消费活力。
二、有效提振消费的关键所在
从宏观数据视角来看，首轮家电及汽车摩托车下乡政策效果显著。据商务部披露，从2007年试点开始至2012年9月，中央和地方财政累计投入补贴资金765亿元，实现销售额6597.6亿元，财政乘数达8.6。2009-2010年间，在首轮家电及汽车摩托车下乡政策影响下，限额以上家电音像器材类和汽车类商品销售同比明显攀升，2009年11月汽车类商品销售同比攀升至62％，2010年2月家电音像器材类商品销售同比攀升至53％；从全年维度来看，2010年限额以上家电音像器材类和汽车类商品销售累计同比分别达27.7％、24.8％。从农村家电保有量来看，电冰箱和空调保有量在家电下乡政策推行期间明显增长，2011年底分别达61.5台／百户、22.6台／百户，较2006年底年均复合增速分别为22％、25％。
究其原因，除了央地财政共同补贴外，首轮耐用品下乡政策效果显著、持续时间长，也部分缘于前期持续数年的基础设施完善和长期制度改革。
1998年，为应对亚洲金融危机，我国加大对农村基础设施项目在内的基建项目资金支持力度，连续5年发行长期建设国债支持。1998年到2004年，两期农网建设和改造工程历时6年，国家共投入2100多亿元，架设低压电线344万公里。2006年，在建设社会主义新农村背景下，国家电网公司、南方电网公司推行了以大电网延伸为主的“户户通电”和无电户通电工程，截至2008年底，国家电网和南方电网分别解决416万、16.6万无电人口的通电问题，为后续家电下乡政策在全国推行奠定了电力设施基础。
同时，1998年以来，为探索减轻农民负担，中央工作重心转向农村税费改革。1998年9月，国务院农村税费改革工作小组成立；2000年3月，率先在安徽全省开展农村税费改革试点；2003年在全国推广开来。农村税费改革主要包括：取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法等。
2005年12月29日，第十届全国人大常委会第十九次会议决定，2006年1月1日起废止农业税条例。农村税费改革有效减轻农民负担，据统计，2006年全面取消农业税后，与改革前的1999年相比，全国农民一年减轻负担约1250亿元，人均减负约140元。“减负”之外，2008年底开启的四万亿稳增长计划亦为农民工群体带来“增收”，2009-2011年期间农民工人数、农民工人均收入增速大幅提升，进一步从收入端提升农村居民消费能力。
三、对促消费政策的更多期待
本轮“以旧换新”效果明显，主要因为本轮财政资金补贴力度创新高、补贴范围扩大、补贴比例和补贴上限均有所提升，中央财力支持加大。与2020年以来的促消费政策相比，本轮消费品“以旧换新”亮眼，限额以上家电类商品销售规模自2024年9月“以旧换新”政策落地后明显提速，12月当月同比增长达39％。本轮财政补贴加码带来的耐用品消费提速，一定程度上缘于补贴政策推动居民将未来耐用品需求前置。出于延续“以旧换新”政策效果的目的，2025年年初财政补贴政策前置发力，第一批810亿元财政资金已经下达，补贴家电领域也进一步扩围，资金下达流程简化以提高资金使用效率。
相比商品消费，当前服务消费修复仍有较大空间，促消费政策可进一步扩围至服务类消费。从消费内部恢复情况来看，现今商品消费恢复已经基本到位，但服务消费距离2019年及之前趋势仍有明显缺口。参考2017-2019年商品和服务消费的趋势，2023年人均商品性消费已经和历史趋势相吻合，但是2023年人均服务性消费相较于趋势线相差仍有近1700元。结合2025年春节期间文旅、电影等服务消费高涨，全国层面促消费政策若扩围至服务消费，直接或间接补贴优质服务消费产品（如对地方的专项转移支付支持等），或可助力服务消费加速修复。
促进服务消费，除提供优质消费产品外，居民获得闲暇时间亦是服务消费必不可少的要素。在完善休假制度方面，进一步优化法定节假日和带薪休假制度安排，鼓励企业落实带薪休假等政策，有助于推动居民有充足的闲暇时间进行服务消费。如2024年11月推出的《全国年节及纪念日放假办法》已提出自2025年1月1日起假日增加2天。
无论是提振商品消费还是服务消费，为居民持续“减负”“增收”都是提振边际消费倾向的根本。据首轮耐用品下乡经验，若要有效且持续提振消费，在财政补贴政策外，也亟须完善制度与开展系统改革，以提振居民消费能力与消费意愿。现阶段居民“减负”已在进行，例如存量房贷利率下降，部分城市推出新居民、青年人租房补贴政策，后续适度宽松的货币政策也有助于降低消费信贷的门槛和利率水平。
改善收入分配机制、加强社会保障等机制性政策，将在中长期发挥更大作用。一方面，提高养老补贴水平，是居民长期“增收”的来源之一。据当前养老金领取人员测算，若适当提高退休人员基本养老金-假设每位退休人员每月收入增加100元，则全年城镇职工基本养老保险或多支出1700多亿元；适当提高城乡居民基础养老金-假设每月每人增加100元，则全年城乡居民养老保险或多支出约2100亿元。另一方面，若参照呼和浩特最新阶梯式育儿补贴政策，全国新生儿生育补贴总规模或超3700亿元；若按照地区间平均水平将此向全国推广，则所需财政资金约为1076亿元。
由此，在“一老一小”补贴支持下，中西部地区或更受益，母婴食品等刚需品类、医疗保健类消费或更受益。省级层面不同年龄段人口占比与消费结构的相关系数显示，0-20岁人口对食品烟酒类消费的拉动显著（烟酒消费指18岁以上成年人），如西藏（43.8％6）、海南（38.8％）、四川（35.4％）等省（自治区）消费支出中食品烟酒类占比明显偏高（全国为29.8％）；其中，食品类为主，涵盖肉蛋奶、糖果零食等。在老年赡养需求比较高的地区，医疗保健支出占比也较高，譬如陕西（14.6％）、山西（12.3％）等省老年赡养需求比较高，相应医疗保健消费支出占比分别是10.6％、9.9％，居于全国前列。
对我国促消费政策历史演进与当前实践进行系统分析表明，在稳增长压力下，消费刺激政策需要构建“短期见效”与“长效机制”相结合的政策体系。从家电下乡到以旧换新，财政补贴工具在激发大宗消费方面成效显著，但消费的持续复苏仍需破解深层次结构性矛盾。未来政策应当着力实现三个维度的突破：在政策工具上，需推动商品与服务消费的协同促进；在实施路径上，要注重财政补贴与制度改革的相互配合；在受益群体上，应强化对“一老一小”等关键人群的精准支持。特别是在服务消费领域，通过完善休假制度、优化消费环境等配套措施，有望释放更大的消费潜能。长期来看，只有通过收入分配和社会保障等领域深层次制度创新，才能真正实现从“政策驱动消费”向“内生增长驱动消费”的转变，为构建新发展格局提供坚实的内需支撑。
本文作者：赵伟、侯倩楠，来源：申万宏源宏观，原文标题：《如何构建促消费长效机制：从补贴驱动到制度创新（申万宏观 · 赵伟团队）》
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